「面对经济全球化」完善反垄断法律体系,强化竞争政策的基础地位

股票资讯

主席、副主席、秘书长、成员:

反垄断法是规范垄断行为、维护市场竞争秩序的基本法律规范,常被称为“经济宪法”,在现代市场经济国家中发挥着重要作用。自2008年8月《反垄断法》实施以来,中国大力推进反垄断领域的法治建设,逐步建立了具有中国特色的竞争政策和反垄断法律体系。反垄断既是完善社会主义市场经济体制、促进我国高质量发展的内在要求,也是我国融入全球市场体系、参与国际竞争规则制定的外在要求。中国特色社会主义进入新时代,立足新的发展阶段,落实新的发展观,构建新的发展模式。中国反垄断法也面临着一系列新的任务。接下来,我将简要梳理国际反垄断立法和实施的趋势和动向,总结我国《反垄断法》实施以来取得的成就和经验,并对进一步完善反垄断法律制度提出一些思考和建议。

一、国际反垄断法立法现状概述

1890年,美国颁布了《谢尔曼法》,这是世界上第一部具有全球影响力的反垄断法。回顾反垄断法一百多年的历史,可以得出反垄断法是市场经济的一项共同的基本制度。当市场通过自由竞争产生垄断时,需要通过反垄断法进行矫正,使市场回归正常竞争轨道。目前,世界上已有130多个国家和地区实施了反垄断法。虽然不同法域的立法背景和模式有所不同,但在立法目的和体制框架方面逐渐达成共识:

首先,各管辖区反垄断法的立法目标趋于一致,保护市场竞争,而不是保护特定的竞争对手和消费者。竞争是市场经济的基本特征。通过持续的竞争,创新可以在市场上持续生产,消费者可以以更合理的价格享受更好的产品和服务,也有更多的消费选择。反垄断法的目的是防止和制止垄断行为,维护公平竞争的市场环境,充分发挥市场在资源配置中的决定性作用,保障经济健康发展。这并不是说竞争对手和消费者不受反垄断法保护,而是说反垄断法对竞争对手和消费者的保护主要是通过保护竞争来实现的。

第二,各辖区反垄断法的主要框架基本相同,形成了规制经济垄断行为的三大支柱体系,包括禁止垄断协议、禁止滥用市场支配地位和经营者集中审查,中国也不例外。反垄断法对垄断行为的规制不是简单的反向,而是需要在执法中综合运用法律、经济、行业分析等专业知识和技术手段,同时充分赋予和保障行政相对人陈述和申辩的权利,以保证反垄断法的科学合理实施。值得注意的是,最近日本、韩国、澳大利亚等司法管辖区的反垄断执法机构在密切关注经济垄断行为的同时,也在密切关注行政机关可能对竞争的排斥和限制。

第三,独立、权威、专业的反垄断执法机构一般在各大反垄断辖区设立。以美国和欧盟为代表的市场经济国家或地区虽然奉行“小政府、大市场”的理念,但却建立了相对独立、机构庞大、人员充足的反垄断执法机构,如美国司法部、联邦贸易委员会、欧盟委员会竞争理事会等。这些机构基本上具有相对独立的地位,人员编制规模高达1000人,其中数百人专门从事法律和经济分析。这是因为反垄断执法技术性和专业性很强,而且复杂多变,需要大量的人力和财力。

第四,反垄断法域越来越重视国际合作与协调。尽管短期内贸易保护主义抬头,但贸易全球化和经济一体化的大趋势仍是当前的主流。因此,各司法管辖区始终高度重视反垄断国际合作,通过合作与协调维护各自的市场竞争秩序。许多重要的国际组织越来越重视反垄断问题,如世贸组织最近关于数字经济产业政策和竞争的研究报告;经合组织(经济合作与发展组织)有一个竞争委员会,每年举行几次国际反垄断圆桌会议,并发布报告;贸发会议(联合国贸易和发展会议)和世界银行经常讨论反垄断法和竞争政策问题。目前,ICN(国际竞争网络)是一个专门从事反垄断的非政府国际组织,来自不同管辖区的141个竞争机构参加了该组织。虽然目前在反垄断法领域没有具有约束力的国际公约、区域协定或双边条约,但几乎各个司法管辖区的反垄断法都规定了域外适用制度。如果发生在国外的垄断行为排除和限制了国内市场竞争,则应适用国内反垄断法。这种制度往往会导致不同司法管辖区之间的矛盾或冲突,因此反垄断方面的国际合作至关重要。

第五,目前主要反垄断法域的关切趋于一致。随着信息技术的快速发展和互联网技术的深入应用,平台和数字经济领域的垄断问题日益成为各辖区反垄断的焦点。美国、英国、澳大利亚等国家和地区先后发布了平台经济市场竞争评价报告;为了应对平台经济领域的垄断行为,德国多次修改其《反限制性竞争法》的相关规定。欧盟和美国对平台经济的反垄断立法和执法也逐渐变得更加严格。但值得注意的是,欧盟数字经济中具有全球影响力的反垄断案件,基本上都是被谷歌、亚马逊等美国平台公司处罚的。互联网公司,而欧盟的平台经济企业不具备突出的国际竞争力;此外,近年来,美国也开始关注谷歌、脸书等平台公司或互联网公司的垄断。例如,美国众议院司法委员会今年正式批准了一份平台经济领域的反垄断报告——《数字市场竞争调查报告》。该报告指责脸书、谷歌、亚马逊和苹果(“GAFA”)的垄断行为损害了市场竞争和创新。因此,应从恢复市场竞争、加强反垄断法和激活反垄断执法三个方面进行改革。通过追溯美国反垄断执法的历史可以发现,美国大型科技公司的执法周期通常在2年以上,并且倾向于综合运用罚款、和解、救济措施等制度工具,从而在避免现有商业模式或行业惯例发生剧烈变化的同时,实现最大限度的竞争救济。可以看出,虽然各辖区都关注平台经济领域的反垄断问题,但采取的对策却大相径庭。

综上所述,反垄断法的目的是保护市场公平竞争,维护市场经济健康发展。市场经济越成熟,越需要反垄断,反垄断法发挥作用的空间就越大。我国目前正处于重要的战略机遇期,要全面深化改革,及时总结我国反垄断法实施的成果和经验,更好地完善我国反垄断法律体系,促进反垄断法的有效实施。

第二,中国探索了符合国情的反垄断法律体系和实施方案

《中华人民共和国反垄断法》于2007年8月正式通过,2008年8月生效。中国《反垄断法》不仅符合中国市场经济发展的需要,也符合国际反垄断法律体系的普遍共识。《反垄断法》实施以来,在防止和制止垄断行为、保护市场公平竞争方面取得了积极成果,引起了世界范围的关注。回顾我国《反垄断法》的制定和实施,可以将我国反垄断的成就和积累的经验总结如下:

首先,中国制定了符合国情和市场经济发展需要的反垄断法。

第一,反垄断法的制定和实施是完善我国社会主义市场经济法律体系、促进社会主义市场经济发展的内在要求。1993年,中国宪法修正案正式确立了社会主义市场经济体制,但当时尚未颁布反垄断法。同年,《反不正当竞争法》颁布实施,其中5条涉及反垄断内容,在未来10年内发挥了反垄断法的部分作用。随着社会主义市场经济的发展,特别是2001年中国加入世界贸易组织后,现有的制度安排难以适应市场经济不断变化的发展。因此,有必要制定一部符合中国国情、符合中国经济发展需要的反垄断法。

第二,中国反垄断法符合积极推进经济全球化、参与国际规则制定和维护国家利益的需要。在立法过程中,中国广泛借鉴和吸收了全球反垄断法的普遍制度共识,采用了国际经济垄断行为的三大支柱制度框架,包括禁止垄断协议、禁止滥用市场支配地位和经营者集中审查;它还吸收了国际上公认的综合判断、经济与法律相结合的合理规则的法律分析模式。拥有一部凝聚国际共识的反垄断法,不仅是中国遵守世贸组织承诺和国际规则的积极体现,也有利于维护竞争秩序,优化商业环境,吸引优质投资,增强中国企业走出去的竞争意识和竞争合规能力,帮助中国参与国际竞争规则的制定。

第三,中国的反垄断法不仅符合社会主义市场经济发展的阶段性需要,而且为未来的改革和发展预留了空间。在反垄断立法的同时,我国社会主义市场经济取得了很大的进步,但仍存在市场体系不完善、政府干预过度、监管不足等问题。在这种背景下,“竞争政策”一词被写入我国《反垄断法》。竞争政策是政府为充分尊重市场规律,发挥市场在资源配置中的决定性作用而实施的经济政策和规则,与行政主导的产业政策相对应。在成熟的市场经济中,竞争政策已经自然融入到经济运行中,没有必要在法律中加以规定。作为一个转型经济国家,中国市场经济体制的建立和完善,在党的坚强领导下,自上而下不断探索、试点和改革。在反垄断立法过程中,国家更多地依靠产业政策来促进经济发展,社会对竞争政策的认识较弱。因此,通过当时、现在和未来的法律明确表达竞争政策尤为重要。专章禁止滥用行政权力排除和限制竞争,这也是我国《反垄断法》的制度特征。为进一步深化改革、转变政府职能、监督和限制公共权力对市场的不当干预预留了足够的空间。中国的《反垄断法》也通过法律规定增强了对市场竞争与宏观调控之间关系的认识。它还规定,国家保护国有经济占主导地位、关系到国家经济命脉和国家安全的行业经营者的合法经营活动,并依法监督和规范相关经营活动和商品服务价格。同时规定,上述行业经营者不得利用其控制地位或垄断地位损害消费者利益。

第二,《反垄断法》的实施有力地回应和支持了中国建立和完善社会主义市场经济体制的要求,推动中国成为世界上最重要的反垄断法域之一。

首先,《反垄断法》的实施完成了促进社会主义市场经济健康发展的初步使命。中国经济已经从高速增长阶段向高质量发展阶段转变,“打破行政垄断,防止市场垄断”一直是中国经济治理的重要出发点。《反垄断法》实施以来,中国反垄断执法机构查处垄断协议和滥用市场支配地位案件近300起,罚款约300亿元,集中经营者案件3000多起,成交总额超过40万亿元。;此外,依法查处了300多起滥用行政权力排除或限制竞争的案件。与此同时,中国法院审结反垄断民事纠纷和行政诉讼案件近1000起。通过反垄断执法和司法审判,可以有效恢复市场竞争,为当事人提供有效救济。这向世界展示了中国反垄断执法和司法的专业性和规范性,引起了国际社会的关注。为此,中国与美国、欧盟一起成为世界三大反垄断法域之一。

二是中国反垄断法律体系和实施体系不断完善,执法和司法效率不断提高。《反垄断法》实施以来,国务院颁布了《经营者集中申报标准规定》,明确了我国经营者集中申报的标准;国务院反垄断委员会先后发布了有关市场界定、汽车产业、知识产权、平台经济等七项反垄断指南;国务院反垄断执法机构先后颁布和修订了10多部反垄断法适用条例;最高人民法院发布关于审理反垄断民事纠纷的司法解释。在完善制度的同时,我国反垄断法的实施体系也逐步完善。在反垄断法实施之初,中国有三个负责反垄断执法的机构,即国家发展和改革委员会、商务部和原国家工商行政管理局。2018年3月,国家机构改革方案明确,新成立的国家市场监管总局将统一行使反垄断执法权。同年,十三届全国人大常委会第六次会议通过了《关于专利等知识产权案件诉讼程序若干问题的决定》,规定垄断案件的上诉案件由最高人民法院直接审理,审判水平的提高进一步增强了反垄断司法案件的专业性和权威性。

第三,中国积极参与国际竞争治理,向世界贡献中国的经验和智慧。中国反垄断执法机构先后与美国、欧盟、俄罗斯、日本等33个国家和地区的反垄断执法机构签署了55份合作文件。在与瑞士、澳大利亚、韩国、智利和其他七个国家签署的自由贸易协定以及《区域全面经济伙伴关系协定》中,设立了关于竞争政策的专门章节。在拜耳收购孟山都等重大跨境并购中,中国反垄断执法机构加强了与美国、欧盟等司法管辖区的执法合作。除执法合作外,中国还积极筹备、组织和参与金砖国家竞争大会等国际合作活动,为国际竞争治理贡献中国智慧。这也向世界表明了我们推进改革开放的坚定不移的立场。

第三,不断强化竞争政策的基础地位,推进我国反垄断执法的规范化、标准化和系统化。

首先,加强竞争政策基本地位的表述写入了中共中央全会文件和“十四五”计划纲要。中共十八届三中全会明确要求“围绕让市场在资源配置中发挥决定性作用,深化经济体制改革”,使竞争政策和反垄断法在中国迅速发展。2015年10月颁布的《关于推进价格机制改革的若干意见》明确规定“逐步确立竞争政策的基本地位”,“加快建立竞争政策与产业、投资等政策的协调机制”;党的十九届四中全会更明确地指出,“加强竞争政策的基础地位”应该是加快完善社会主义市场经济体制的重要内容;第十三届全国人民代表大会第四次会议通过的《国民经济和社会发展第十四个五年计划和2035年远景目标纲要》再次强调了“加强竞争政策的基本地位”的重要性,这在第二十章“建立高标准市场体系”中单独讨论。十八大以来,竞争政策在我国经济治理中的地位不断提高,基本地位逐步确立,形成了相对完整的内容和完善的实施框架。

第二,公平竞争审查制度的引入和实施进一步完善了竞争政策体系。公平竞争审查是从源头上杜绝滥用行政权力排斥和限制竞争的制度措施。它要求包括各级政府在内的决策机关在制定与市场主体经济活动相关的政策和措施时进行公平竞争自我审查,不得制定含有排斥和限制竞争内容的政策和措施。2016年6月,国务院发布了《关于在市场体系建设中建立公平竞争审查制度的意见》,基本确立了我国公平竞争审查制度的框架,明确了审查的范围、主体、对象、方法和标准。截至目前,共清理各类政策措施文件189万件,修改废止文件近3万件,新政策措施审查85.7万件,违反审查标准的政策措施4100多项得到及时纠正和制止,有效规范了政府相关行为,防止出台排斥和限制竞争的政策措施。

第三,通过制度协调和安排,竞争政策、反垄断法和公平竞争审查制度已成为国家治理的重要组成部分。竞争政策、反垄断法和公平竞争审查制度不仅越来越多地被写入优化商业环境的行政法规和地方法规,而且越来越多地被写入自由贸易政策和区域政策(如海南自由贸易港和粤港澳大湾区)的发展规划文件,并正在扩展到产业政策和财政预决算领域。2019年《财政部关于促进政府采购公平竞争、优化经营环境的通知》明确要求,全面清理政府采购领域阻碍公平竞争的法规和做法,严格执行公平竞争审查制度;在北京市2017年至2021年的年度财政预决算报告中,撰写了关于在金融领域实施和加强公平竞争审查的相关声明。随着从中央到地方政府的推进和实施,竞争政策、反垄断法和公平竞争审查制度在中国国家治理体系中迅速生根发芽,也在为中国经济的高质量发展保驾护航。

三、关于进一步完善反垄断法律制度的一些思考和建议

科学合理的反垄断法律体系不仅是我国积极开展反垄断执法和司法的法律基础,也是有效促进我国经济高质量发展的基本保证。因此,提出以下思考和建议,以进一步完善我国反垄断法律制度,供参考。

一是尽快建立和完善“强化竞争政策基础地位”的法律体系,为我国反垄断法律体系的完善和实施奠定坚实的制度基础。

一是进一步完善和落实顶层设计和法制建设,强化竞争政策的基础地位。加强竞争政策的基础地位,构建高水平的社会主义市场经济体制,是党和国家全面深化改革的重要战略部署。市场经济是法治经济。要落实和加强竞争政策的基本地位,首先应该进行立法。通过竞争政策的合法化,加强竞争政策基本地位的国家意愿应在立法中得到充分体现,竞争政策与产业、金融、货币、就业、投资等政策之间的关系应得到明确界定,竞争政策与其他政策之间应建立协调机制。当前和未来,我国反垄断法的实施在管制和部分管制行业仍将面临许多特殊问题。要处理好竞争、监管和改革的关系,协调竞争规则和监管规则,重视反垄断法在完善市场机制中的积极作用,加强反垄断法在受监管行业的应用,促进供给侧结构改革,巩固和扩大中国改革开放的成果。

第二,通过修改法律,将公平竞争审查制度纳入反垄断法,以加强该制度的刚性约束。目前,公平竞争审查制度的基础仍然局限于国务院的政策文件层面。合法化的缺失使得这一制度存在诸多制约因素:一是各地实施方案和效果存在差异,审查不够全面。质量有待提高,监管不严格;二是审查程序的合法性不够强,审查的介入性、公开性、执法衔接性等程序不完善;三是党政纪律法律责任追究落实机制不够顺畅,考核的刚性约束没有得到充分体现。因此,我们应该以反垄断法的修改为契机,将公平竞争审查制度纳入反垄断法体系的范围,促进公平竞争审查制度的法制化,以法律的形式明确该制度的程序、执法接口和问责实施机制,并通过加强评估和监督使该制度形成系统的刚性约束。

第三,各级人大和NPC财政经济委员会要加强对规划、财政预算、决算全过程公平竞争的专项监督。根据竞争政策的概念以及反垄断法和公平竞争审查制度的规定,产业政策的制定和实施应以不损害市场竞争为前提;政府如何实施产业政策和竞争政策,也应受到国家权力机关的监督。在中国,产业政策与国民经济和社会发展计划的实施以及金融配套设施密切相关。然而,在如何将竞争政策纳入其融合方面仍然存在差距。当地的实践经验表明,各级人民代表大会和NPC财政经济委员会可以在这方面发挥积极和实际的作用。建议中国产业政策的制定和实施应通过总结和在未来试行相应的做法,更加符合竞争政策的概念和规则。

第二,以构建新的发展模式、促进高质量发展、建设创新型国家和世界科技强国为导向,进一步推进反垄断法的修订和实施。

首先,反垄断法的修订和实施应坚持市场发展、国际竞争和未来创新的总体方向。中国是世界第二大经济体,也是全球全行业品类中唯一的国家,拥有14亿消费者的天然市场,不仅有国内流通的基础,也有推动国内国际双流通的得天独厚的条件。在未来的经济发展中,需要继续发挥市场机制促进竞争和创新的作用,其中反垄断法可以发挥关键作用。如何通过反垄断法的修订和实施,使中国市场更加开放和竞争,保持和进一步释放中国产业发展的动能,是目前需要思考和应对的问题。

第二,进一步完善反垄断法的责任体系。根据反垄断法的立法目的,反垄断法的法律责任不仅要防止和制止垄断行为,还要为受损的竞争提供救济。为了实现上述两个目标,法律责任应该得到加强和优化。一方面,要结合我国反垄断法的实施经验,强化刑罚过重的责任条款,强化反垄断法的刚性;另一方面,有必要增强法律责任救济措施的可操作性和可实施性。

第三,要以面向未来的思维面对全球反垄断法面临的平台经济和数字经济的挑战。

首先,要全面评估平台经济和数字经济带来的挑战。习近平总书记在主持中央财经委员会第九次会议时指出,“中国平台经济发展正处于关键时期。要着眼长远,兼顾当前,补短板,扬长避短,创造创新环境,解决突出矛盾和问题。促进平台经济健康持续发展。”目前,中国平台经济的市场垄断、无序扩张和野蛮增长问题日益突出。也出现了限制竞争、赢家通吃、价格歧视、泄露个人隐私、损害消费者权益、积累潜在风险等一系列乱象。监管体制和机制也有一定的不适应。应进一步完善监管,防止和制止平台经济和数字经济中的垄断行为。

其次,要定期了解和判断中国平台经济的发展历程和前景。多年来,中国的平台经济通过后续发展,在国内巨大市场的支撑下,走上了世界前列,也产生了技术和商业模式的创新。中国的平台经济是在相对宽松的政府监管环境下快速增长的,这种环境也包括个人信息、数据和隐私等不完善的民事基本规范。虽然中国平台经济的资本来自世界各地,但其业务主要在中国开展,长期缺乏国内外全方位的竞争。基于以上考虑,我国平台经济监管应站在未来产业发展和国际竞争力的高度,对不同辖区平台经济的立法和执法做出理性、专业的判断。中国的法律环境、市场基础和产业发展与美国和欧盟有很大不同。中国的平台经济跟随着美国的发展,远远超过欧洲。据统计研究,中国平台经济企业与美国的一个重要区别是,美国平台经济企业的就业减少问题明显,而中国平台经济企业仍然以创造和带动就业为重点。

再次,目前平台或数字经济领域的垄断行为没有突破现行反垄断法的原则或制度,没有必要对现有反垄断法体系进行结构性调整。现行《反垄断法》的立法目标、体系结构和行为类型可以涵盖平台经济和数字领域的垄断行为;在实践层面,不仅反垄断法规和准则在规范平台经济和数字领域的垄断行为方面做出了有益的尝试,而且出现了大量的执法案例。因此,反垄断法的修改应侧重于细化平台经济垄断行为的分析方法和判断标准,而不改变现行反垄断法的现有框架。

此外,中国的平台经济具有“多法治理、多部门共管”的监管体系。《反垄断法》、《反不正当竞争法》、《电子商务法》和《消费者权益保护法》中的规定可能适用于特定的平台经营活动。市场监管部门、工业和信息化部门、网络信息部门各享有执法权或监督权。因此,有必要进一步明确不同法律之间的界限,做好监督或执法工作

今后,平台经济领域反垄断法的实施应遵循中央财经委九届一次会议精神,坚持规范与发展并重,把握平台经济发展规律。反垄断执法机构也要落实今年国务院政府工作报告的要求。在加强反垄断和防止资本无序扩张的过程中,应坚持支持平台企业创新发展和增强国际竞争力的总体方向。按照反垄断法和平台经济反垄断指南的规定,既要杜绝竞争混乱,又要考虑平台经济的特点,结合个案进行具体分析,依法评估平台经济中垄断行为可能存在的正当理由。为了缓解市场竞争,应科学合理地设计和实施违法行为的救济措施,通过专业分析和正当程序保护市场竞争秩序和消费者利益。

第三,反垄断法修改的总体取向应注重进一步增强我国反垄断执法的专业性和程序的法制化。

复杂反垄断案件的分析判断需要考虑经济和行业的特点,程序可以提供相应的保障。在全球反垄断执法越来越注重正当程序保障的背景下,反垄断法的修改不仅要从实体规范的角度进一步加强复杂案件的法律经济分析,强调综合判断与合理分析相结合,而且要从程序机制的角度进一步吸收和借鉴其他国家反垄断执法的正当程序,为我国反垄断执法的专业判断提供程序保障。

此外,建议在反垄断法的修订和实施中,建立行业竞争动态专项报告制度,要求反垄断执法机构持续关注和及时评估特定行业、格式和商业模式的反垄断监管重点和思路,并向社会公开发布报告,促进企业遵守法律法规,培育竞争文化。

第四,进一步完善制度和机制,加强反垄断法的实施。

反垄断法是市场经济的基本制度。进一步完善和加强反垄断法实施的制度和机制,不仅是市场经济发展的客观要求,也是国家加强反垄断的现实需要。虽然2018年国家机构改革后形成了统一的反垄断执法体系,但与其他主要司法管辖区相比,我国反垄断法的实施体系和机制仍然相对薄弱。

随着经济体制改革的深化和新的发展模式的构建,中国社会主义市场经济将有更长远的发展,反垄断执法机构面临的垄断案件将更加复杂,仍然需要与国内外技术巨头、大型跨国公司和受监管行业的企业进行深度博弈。而且,我国反垄断执法机构还需要面对实施行政垄断行为、违反公平竞争审查制度的行政部门。这种反垄断法的实施环境和挑战,对我国的反垄断执法体制和机制提出了比其他司法管辖区更高的要求。

因此,建立更加权威、专业和相对独立的反垄断执法机构,不断加强和完善我国反垄断法实施的体制和机制,不仅必要,而且紧迫。在反垄断法的修订中,应为此预留足够的空间,并进一步完善我国反垄断法的实施体系和机制。

以上学习报告如有不妥,请批评指正。

(主讲人是对外经济贸易大学法学院教授,国务院反垄断委员会专家咨询组成员)


以上就是面对经济全球化完善反垄断法律体系,强化竞争政策的基础地位的全部内容了,喜欢我们网站的可以继续关注永强股票网其他的资讯!